Trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, văn bản pháp luật đóng một vai trò trung tâm, đặc biệt là văn bản luật - là bộ quy tắc căn bản và chung chung điều chỉnh mối quan hệ xã hội. Tuy nhiên, để hiểu rõ và áp dụng một cách chính xác và hiệu quả, việc cần biết đến văn bản dưới luật - loại văn bản cụ thể hóa và chi tiết hóa nội dung của văn bản luật - là điều vô cùng quan trọng. Vậy văn bản dưới luật là gì và tại sao nó lại đặc biệt đến vậy?

Các loại văn bản dưới luật và đặc điểm mỗi loại

Pháp lệnh được ban hành bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội để quy định những vấn đề được Quốc hội giao.

Pháp lệnh được thông qua khi quá nửa tổng số thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành và có hiệu lực khi Chủ tịch nước ký lệnh công bố. Pháp lệnh là một văn bản quy phạm pháp luật, có đầy đủ các đặc điểm như: Được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thể hiện ý chí của chủ thể ban hành, được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước và mang tính bắt buộc thực hiện.

Nghị quyết là một trong những văn bản quy phạm pháp luật hiện nay, có nhiều cơ quan được phép ban hành nghị quyết với những mục đích và nội dung khác nhau. Tuy nhiên, vẫn phải đảm bảo đúng trình tự, thủ tục được quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các luật khác liên quan.

Nghị quyết thường được ban hành với những nội dung như:

– Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định: Tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành,…

– Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành để giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân;…

– Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam được ban hành để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao.

– Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử thông qua tổng kết việc áp dụng pháp luật, giám đốc việc xét xử.

– Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật cảu cơ quan nhà nước cấp trên;….

– Ngoài ra, Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã cũng được phép ban hành nghị quyết.

Sắc lệnh được hiểu như một mệnh lệnh, một văn bản do người đứng đầu nhà nước ban hành để quy định những điều quan trọng, cấp thiết, mang tính bắt buộc, khẩn cấp, thường được ban hành và áp dụng trong những hoàn cảnh đặc biệt.

Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay được quy định tại luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không có sắc lệnh. Tuy nhiên, có thể hiểu “Lệnh” của Chủ tịch nước ở khoản 4 Điều 4 luật này tương tự với sắc lệnh.

Nghị định là văn bản quy phạm pháp luật được Chính phủ ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước…. Ngoài ra còn được ban hành để quy định những quyền lợi và nghĩa vụ của người dân theo Hiến pháp và luật hiện hành.

Nghị định có vai trò quan trọng trong hệ thống văn bản pháp luật hiện nay, được Chính phủ ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bởi nhà nước.

Quyết định được ban hành bởi nhiều cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mỗi chủ thể khác nhau sẽ ban hành Quyết định với những nội dung và mục đích khác nhau.

– Quyết định của Chủ tịch nước, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước. (Quyết định có tính chất là văn bản quy phạm pháp luật)

– Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp. (Quyết định có tính chất là văn bản áp dụng pháp luật).

Thông tư được cơ quan có thẩm quyền ban hành với mục đích chính là giải thích, hướng dẫn cụ thể, chi tiết những quy định được giao trong luật, hoặc những văn bản mang tính chuyên môn, những văn bản thuộc phạm vi quản lý từng ngành.

Thông tư được ban hành bởi Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Bên cạnh đó còn có Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Văn bản dưới Luật bao gồm những văn bản nào?

Văn bản dưới luật là những văn bản quy phạm pháp luật ban hành bởi các cơ quan nhà nước. Các loại văn bản dưới luật bao gồm:

Pháp lệnh: Do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành và đề cập đến vấn đề Quốc hội giao. Điều chỉnh mối quan hệ xã hội cơ bản chưa được quy định chi tiết trong luật khác. Có tiềm năng trở thành văn bản Luật.

Nghị quyết: Quyết định nội dung cơ bản điều chỉnh quan hệ xã hội, thông qua biểu quyết của một cơ quan hoặc tổ chức. Có thể thuộc Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, và một số cơ quan khác.

Sắc lệnh: Văn bản của người đứng đầu nhà nước hoặc hành pháp, thường do Chủ tịch nước hoặc vị trí tương đương ở một số quốc gia khác ban hành.

Nghị định: Do Thủ tướng Chính phủ ban hành, chi tiết hóa vấn đề trong văn bản luật hoặc quyền, nghĩa vụ của người dân dựa trên Hiến pháp và văn bản luật.

Quyết định: Văn bản đặc biệt, có tính chất quy phạm và áp dụng pháp luật, do cơ quan nhà nước thẩm quyền ban hành. Thường sử dụng trong việc thực thi chính sách hoặc quản lý công việc hàng ngày.

Thông tư: Do Bộ trưởng hoặc cơ quan tương đương ban hành, hướng dẫn thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên. Thông thường, thông tư giải thích và hướng dẫn cách thực hiện nghị định.

Như vậy, Văn bản dưới luật là tập hợp của những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan nhà nước, giúp cụ thể hóa, hướng dẫn, và điều chỉnh mối quan hệ xã hội dựa trên các quy định của Hiến pháp và luật.

Phân biệt Văn bản Luật và Văn bản dưới Luật

Như vậy, văn bản Luật và văn bản dưới Luật có những điểm khác biệt rõ ràng về thẩm quyền ban hành và hiệu lực pháp lý. Trong khi văn bản Luật là quy định cơ bản, chung và có hiệu lực cao nhất, thì văn bản dưới Luật thường đi vào chi tiết hơn và cụ thể hóa nội dung của văn bản Luật mà không được trái với nó.

Qua việc tìm hiểu, chúng ta có thể thấy văn bản dưới luật không chỉ đóng vai trò là "cầu nối" giữa văn bản luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong đời sống xã hội mà còn phản ánh sự linh hoạt, đáp ứng nhanh chóng trước những thay đổi và nhu cầu thực tiễn. Mặc dù không có hiệu lực pháp lý bằng văn bản luật, nhưng văn bản dưới luật lại mang lại sự rõ ràng, cụ thể và chi tiết, giúp người dân và các tổ chức dễ dàng hiểu biết và thực thi pháp luật một cách chính xác và hiệu quả.

Bộ Công, thuộc lục bộ (bộ Lại, bộ Hộ, bộ Lễ, bộ Binh, bộ Hình và bộ Công) dưới triều vua Tự Đức (1848 - 1883), vốn giữ một vai trò khiêm nhường trong guồng máy kiến thiết quốc gia. Bộ Công cũng ít được chú ý trong các công tác nghiên cứu.

Vào đầu thập niên 1970, tác giả Hà Mai Phương đã tra cứu và thống kê được trong chi nhánh Văn khố Đà Lạt bấy giờ lưu giữ 352 tập châu bản (tức các bản tấu sớ đã được vua ngự phê hoặc ngự lãm) triều vua Tự Đức (trong tổng số 611 tập châu bản nhà Nguyễn từ triều vua Gia Long đến vua Bảo Đại còn giữ lại được), phần nội dung liên quan đến bộ Công chỉ có 8 tập, ít nhất trong lục bộ. Và tác phẩm Hoạt động của bộ Công dưới đời vua Tự Đức qua các châu bản nhà Nguyễn từng được xuất bản lần đầu vào năm 1974, và lần này đến với độc giả trong diện mạo mới.

Chân dung vua Tự Đức, tranh khắc của L.Ruffier

La Dépêche coloniale illustrée, số ra ngày 15.2.1909, tr.42 (Nguồn: Thư viện Quốc gia Pháp)

Tám tập tấu của bộ Công nằm rải rác qua các năm: 1861 (1 tập, 17 bản tấu), 1868 (1 tập, 15 bản tấu), 1873 (1 tập, 13 bản tấu), 1874 (1 tập, 6 bản tấu), 1879 (4 tập, 33 bản tấu). Dựa trên lựa chọn những sự kiện lịch sử và đánh giá tầm quan trọng của sử liệu, Hà Mai Phương đã trích dịch phần nội dung của 84 bản (237 tờ) tấu ra tiếng Việt nhằm mang đến cho độc giả những thông tin chính yếu nhất liên quan đến bộ Công.

Trong tổ chức hành chánh đầu nhà Nguyễn, quy định chính sự quốc gia thuộc về lục bộ. Lục bộ không phân cách rõ rệt và không bộ nào có địa vị chính thức cao hơn bộ nào, lục bộ phải tương thông với nhau. Trên thực tế vận hành, bộ Lại thường đóng vai trò quan trọng, ngược lại bộ Công đóng vai trò khiêm tốn nhất theo trật tự giảm dần đã viết ở trên.

Vua Tự Đức cũng thường úy lạo trong nội dung châu phê với các nội dung như "đã thưởng chưa?", "nghĩ hậu thưởng để úy lạo". Hoặc có khi ngài châu phê ngắn gọn phê bình rằng "viết nhiều phiền phức"…

Bộ Công là cơ quan thừa hành cấp trung ương, tập trung giải quyết các công vụ chính: tu tạo đền chùa, sảnh thự; tu bổ thành quách, đồn lũy; tu tạo tàu thuyền; thuê thợ và nhân công; bảo vệ đê điều… Về cơ bản, bộ Công phụ trách các công việc liên quan đến xây dựng kiến thiết và tu bổ các công sản quốc gia, vừa là cơ quan thừa hành vừa là cơ quan tư vấn tối cao của hoàng đế.

So với các bộ khác, bộ Công có số lượng nhân sự tương đối khiêm tốn, do đó, để làm tốt công việc của mình, bộ Công phải tạo dựng được mối tương quan mật thiết với các bộ. Từ nội dung các châu bản được Hà Mai Phương trích dịch, chúng ta có thể thấy một số tương thông giữa các bộ, ví như việc bộ Binh chi viện binh sĩ và chuyên viên giúp bộ Công trong công tác xây cất tòa sở, cửa thành, tôn tăng, tôn điện; cử thủy binh, quan thuyền hỗ trợ bộ Công trong việc tu bổ các thủy quan hay bờ hào thuộc kinh thành... Ngược lại, bộ Binh xin bộ Công tu sửa các thuyền thuộc thủy sư, xin đóng thêm một số giang thuyền, trang bị tu bổ tuần thuyền… Bộ Công cũng nhờ bộ Hộ cứu xét giá cả các vật hạng hay trù nhu phí tổn vật thực cho các thợ chuyên môn xuất dương… Bộ Lễ tư sang bộ Công kiểm tra tu tạo các đồ thờ trong liệt miếu hoặc về các nghi thức xây cất lăng tẩm…

Bìa sách Hoạt động của bộ Công dưới đời vua Tự Đức qua các châu bản nhà Nguyễn, do Nhã Nam và NXB Hồng Đức vừa ấn hành

Từ nội dung trích dịch, phần "châu phê" của vua Tự Đức cho thấy ngài thường tỏ ra nghiêm khắc, để ý đến từng chi tiết nhỏ của công vụ, quan tâm đến vấn đề dân sinh, khen thưởng hay khiển trách đều rất rõ ràng...

Trong tờ tấu thuộc tập số 174 (năm 1868), bộ Công trình bày các lý do gây nên việc tu tạo công trình điện Sùng Ân bị gián đoạn và trì trễ, xin thanh minh. Vua phê rằng "Y tấu, ngoài ra Đường [đường quan] và nhân viên thuộc bộ Công không biết kiểm đốc, khinh suất tâu lên, lại chỉ đổ lỗi cho người, đều lập tức giao luôn nghị xử…". Ở một tờ tấu khác, vua cũng khiển trách thái độ đổ lỗi của bộ Công khi phê rằng "…Một nhân viên kiêm làm hai sở, làm đã muộn, nên phải đến tiết thu, ấy là lỗi của bộ, sao lại trách cứ người khác?". Hoặc trong tờ tấu thuộc tập số 128 (năm 1861), bộ Công trình bày việc thiếu gỗ phục vụ cho việc quân cơ phòng bị, tờ tấu trình bày không chi tiết rằng "hiện có 1 tòa kho ngói, lâu năm hư nát" có thể lấy gỗ ra cấp thời sử dụng, vua phê "kho gì, chứa vật gì, chưa rõ".

Vua Tự Đức cũng thường bác bỏ yêu cầu xử phạt của bộ Công, như cuối một sự việc bộ Công tâu là "…giao tỉnh thần sở quan theo luật xét tội bắt bồi thường", vua xóa câu đó đi và "châu cải" là "ban ơn và miễn xét tội". Trong tờ tấu thuộc tập số 128 (năm 1861), bộ Công cho rằng Võ Văn Cẩn và Ngụy Khắc Đản đã làm việc không hợp lý, "đáng được xét xử", vua phê là "miễn". Vua Tự Đức cũng thường úy lạo trong nội dung châu phê với các nội dung như "đã thưởng chưa?", "nghĩ hậu thưởng để úy lạo". Hoặc có khi ngài châu phê ngắn gọn phê bình rằng "viết nhiều phiền phức"…

Hoạt động của bộ Công dưới đời vua Tự Đức qua các châu bản nhà Nguyễn dù tập trung khai thác một chủ đề khá khô khan, ít được quan tâm nhưng có thể nói là cuốn sách cần thiết, giúp bổ khuyết hay điền vào chỗ trống một khối lượng thông tin hữu ích từ nguồn sử liệu quý báu là châu bản nhà Nguyễn. Đồng thời, cuốn sách cũng mang đến một góc nhìn khác về vua Tự Đức, theo hướng tích cực.

Hiện nay, văn bản dưới luật bao gồm: Pháp lệnh, Nghị quyết, Sắc lệnh, Nghị đinh, Quyết định, Thông tư. Trong đó:

– Pháp lệnh là văn bản dưới luật, chủ thể ban hành là Uỷ ban thường vụ Quốc hội và quy định những vấn đề được Quốc hội giao. Pháp lệnh thường quy định và điều chỉnh những mối quan hệ xã hội quan trọng, cơ bản nhưng chưa được văn bản luật quy định một cách chi tiết hoặc chưa được quốc hội quy định. Pháp lệnh ban hành một thời gian có thể được xem xét trở thành văn bản Luật.

Về giá trị pháp lý, văn bản dưới luật có hiệu lực pháp lý dưới hiến pháp và các văn bản Luật. Khi ban hành, Pháp lệnh phải được quá nửa tổng số thành viên Ban thường vụ Quốc hội đồng ý và có hiệu lực khi chủ tịch nước ký lệnh công bố. (Trước 15 ngày kể từ ngày được thông qua).

– Nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật quyết định những nội dung cơ bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội, ban hành sau khi được bàn bạc, biểu quyết thông qua theo đa số của một cơ quan, tổ chức về một vấn đề nhất định. Nghị quyết theo quy định tại Hiến pháp là hình thức văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Về vấn đề này, có hai quan điểm trái chiều với nhau về việc coi Nghị quyết là văn bản tương tự như Luật hoặc được coi là văn bản dưới Luật.

Quan điểm thứ nhất cho rằng, nghị quyết của Quốc hội là văn bản “có giá trị tương đương với luật”. Quan điểm này lý giải được hai trường hợp ban hành nghị quyết:

Nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Nhìn chung, pháp luật Việt Nam tôn trọng điều ước quốc tế và điều này gần như trở thành nguyên tắc trong tất cả các đạo luật: trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế7. Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thể có giá trị “thấp hơn” luật. Vì vậy, văn bản dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật. Vì lẽ đó, nghị quyết của Quốc hội, trong trường hợp này, có thể xem là văn bản “có giá trị tương đương với luật”. Ví dụ: Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) của Việt Nam có phần Phụ lục bao gồm các nội dung áp dụng trực tiếp một số cam kết có liên quan đến các quy phạm pháp luật của các đạo luật như: Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Luật sư năm 2006…

Nghị quyết còn dùng để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Trên thực tế, Quốc hội đã dùng Nghị quyết số 51/2001/QH10 để sửa đổi, bổ sung  một số điều của Hiến pháp năm 1992. Điều này dựa trên cơ sở pháp lý rằng, VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó (Điều 9 Luật BHVBQPPL năm 1996; Khoản 1 Điều 9 Luật BHVBQPPL).

Tuy nhiên, nếu cho rằng nghị quyết là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật, thì vẫn còn có những điều chưa thỏa đáng, bởi lẽ:

Thứ nhất, một cách gián tiếp, cách hiểu trên đã đồng nhất giá trị văn bản và cơ quan ban hành. Nếu Hiến pháp là một đạo luật và nghị quyết là một văn bản “có giá trị tương đương như luật” thì chứng tỏ thẩm quyền ban hành ba loại văn bản của Quốc hội cơ bản giống nhau. Điều này, thật ra không hợp lý vì Quốc hội có nhiều tư cách: Quốc hội lập hiến, Quốc hội lập pháp và Quốc hội ban hành văn bản dưới luật. Khi ban hành một đạo luật, Quốc hội lập pháp nhất thiết phải tuân thủ Hiến pháp của Quốc hội lập hiến đã được thông qua trước đó.

Thứ hai, việc xem nghị quyết là văn bản tương đương như luật có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật vì không xác định được thứ bậc pháp lý giữa luật và nghị quyết. Theo định hướng xây dựng cơ chế bảo hiến, nếu có trường hợp nghị quyết trái với một đạo luật thì sẽ giải quyết như thế nào?

Thứ ba, nhìn chung, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết của Quốc hội trong đa số các trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật. Hơn nữa, trong quá trình nghiên cứu các văn bản hiện hành, chúng tôi chưa tìm thấy văn bản nào khẳng định giá trị pháp lý của nghị quyết của Quốc hội tương đương với luật, mặc dù có một số quan hệ điều chỉnh “mang tính luật”.

Thứ tư, mặc dù theo Luật BHVBQPPL, các văn bản của Quốc hội (Hiến pháp, luật, nghị quyết) đều phải công bố bởi Chủ tịch nước, nhưng trên thực tế thì không phải nghị quyết nào của Quốc hội cũng được Chủ tịch nước công bố.

Thứ năm, có thể nói vắn tắt, Hiến pháp và luật là văn bản trực tiếp đến toàn dân, cho toàn dân, thì trong rất nhiều trường hợp, nghị quyết của Quốc hội là văn bản cho việc ổn định công tác, hoạt động có tính tổ chức bộ máy của Quốc hội… và vì vậy chủ yếu ảnh hưởng gián tiếp tới người dân.